3.1.1. Preámbulo al Rastreo del Dinero Terrorista
Si bien, se ha hablado de una “guerra mundial contra el terrorismo”, no se trata de una guerra convencional en el sentido militar clásico. La lucha contra una organización terrorista, es casi contra un ejército fantasma, conformado para la vida secreta y la acción clandestina.
Es, por definición, un combate asimétrico que se sale del esquema clásico.
La lucha contra el terrorismo es ante todo, una batalla de inteligencia. Exige largas y difíciles acciones de infiltración y vigilancia sobre las redes y grupos terroristas para recoger la información necesaria que permita ir a la vanguardia y estar informado en cualquier momento de lo que se prepara en el secreto de estas organizaciones criminales particulares.
Los expertos de la lucha contra el terrorismo, han apuntado sobre todo a la necesidad de atacar a las fuentes de financiamiento de los terroristas.
Esta orientación financiera, que hasta fines de la década de los años noventa no se tomaba prácticamente en cuenta por las autoridades en su lucha contra el terrorismo, nacional e internacional, ha sido impulsada por la estrategia adoptada a nivel internacional en respuesta de los atentados del 11 de septiembre, bajo el impulso norteamericano, y define actualmente la política internacional en materia de detección y represión, mediante:
- Acciones tácticas para desorganizar los círculos de las redes financieras terroristas,
- Iniciativas estratégicas para cambiar el entorno en el cual los terroristas en particular y el crimen organizado internacional en general, recolectan y desplazan sus fondos.
Las acciones tácticas se enfocan sobre tres áreas:
- La búsqueda de informaciones, o actividades de inteligencia
- Un aumento de los esfuerzos de los servicios de aplicación de la ley contra el financiamiento del terrorismo, a nivel nacional e internacional, hecho posible por un nuevo grado de cooperación entre las agencias de inteligencia y de aplicación de la ley,
- La designación pública de los individuos, entidades jurídicas comerciales y financieras, organizaciones y grupos, consideradas como terroristas.
A nivel estratégico, la lucha contra el financiamiento del terrorismo se ha traducido en la toma de medidas internacionales y regionales, y una aceleración en su aplicación a través de leyes nacionales. Dentro de estas disposiciones, cabe subrayar las medidas tácticas preventivas internacionales realizadas, en particular, sobre haberes financieros supuestamente ligados con Osama Bin Laden y la Red Al Qaeda, que han permitido a nivel mundial, el congelamiento de unos 150 millones de dólares al día de hoy.
Sin embargo, resulta que a pesar de estos logros tácticos, no parecen todavía suficientes los esfuerzos para impedir las actividades terroristas internacionales, tal como lo muestra la imposibilidad de prever ―e impedir―, la ola de atentados mortíferos perpetrados desde 2001 en Europa, Magreb y Medio Oriente, Asia, y en particular los de Madrid en marzo de 2004, Londres y Sharm al-Sheikh (Egipto) en julio de 2005, que fueron particularmente mortíferos.
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3.1.2. Las Dificultades del Rastreo del Dinero Terrorista
3.1.2.1. Las Lecciones de la Investigación
Financiera de los Atentados del 11-09
Es importante conocer el perfil de los 19 terroristas islámicos de la red Al Qaeda que perpetraron los atentados del 11 de septiembre de 2001. Esto permite preguntarse sobre las posibilidades que tienen las autoridades de un país, o de los representantes de una institución financiera, de detectar de manera preventiva a los actores del terrorismo internacional, y de alertar sobre la utilización de herramientas sencillas y comunes como las tarjetas de débito y los distribuidores automáticos de billetes (o en inglés: automated teller machines -ATM-).
¤ Los terroristas del 11 de septiembre abrieron cuentas bancarias en instituciones financieras norteamericanas de la siguiente manera:
- Depositaron para sus aperturas, cantidades en efectivo del orden de 3 000 USD en promedio
- Presentaron para su identificación visas emitidas por los Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudita y Alemania.
- Las solicitudes indicaban que los cuenta habientes eran "estudiantes".
- Las cuentas fueron abiertas en el mes siguiente de sus entradas a EE.UU.
- Todas eran cuentas corrientes normales, con tarjetas de débito.
- Las aperturas se realizaron a menudo personalmente, por grupos de tres o cuatro terroristas.
- A menudo los terroristas abrieron cuentas conjuntas.
- Los domicilios generalmente no eran permanentes, cambiaban con frecuencia.
- Frecuentemente usaban las mismas direcciones de domicilios y números telefónicos en las cuentas.
- No abrieron cuentas de ahorro o cajas de seguridad.
- Doce terroristas abrieron cuentas en el mismo banco.
¤ Adoptaron los perfiles financieros siguientes:
- Algunos terroristas recibieron o enviaron pequeñas cantidades por transferencias cablegráficas provenientes de Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Alemania.
- Intentaron frecuentemente realizar retiros de dinero por encima del límite fijado para las tarjetas de débito, en los distribuidores automáticos de billetes.
- Sus cuentas bancarias fueron usadas con un alto porcentaje de retiros en efectivo con tarjetas de débito a partir de maquinas distribuidoras de billetes (DAB).
- Realizaron numerosas consultas sobre los saldos de sus cuentas a partir de los DAB, a menudo varias veces al día.
- Los retiros de efectivo se efectuaban siempre inmediatamente después de un depósito.
- No existe una frecuencia definible en relación con las épocas de depósitos/retiros.
- Las transacciones financieras no permitían identificar los gastos normales para vivir, como alquileres, y otros gastos usuales.
- Las operaciones en efectivo se efectuaban por debajo del límite sujeto a reporte por parte de la institución financiera.
- Dinero en efectivo y transferencias cablegráficas del exterior financiaban las cuentas.
- Los retiros en los DAB con tarjetas de débito, siempre se realizaban en presencia de varios terroristas, dos por lo menos.
- Las tarjetas de débito se utilizaban por cualquiera de los terroristas, no solo por el titular de la tarjeta.
¤ Realizaron actividades financieras internacionales:
- Tres terroristas tenían cuentas corrientes activas en el exterior y cuentas de tarjetas de crédito.
- En EE.UU., dos terroristas tuvieron depósitos realizados a su nombre por individuos desconocidos.
- Todos los terroristas compraron cheques de viajero en el exterior, trayéndolos a EE.UU., y los depositaron parcialmente en sus cuentas en EE.UU.
- Tres terroristas mantenían cuentas en bancos alemanes después de haberse mudado a EE.UU.
- Dos terroristas tenían tarjetas de crédito emitidas por bancos alemanes y las conservaron después de mudarse a EE.UU.
- Uno de ellos recibió transferencias por grandes sumas, realizadas por un individuo en una cuenta de un banco alemán en 1998 y 1999.
- El mismo terrorista abrió una cuenta en los Emiratos Árabes Unidos en 1999, otorgándole un poder sobre la cuenta a la misma persona que le había transferido el dinero a su cuenta en Alemania.
- Más de 100 000 USD fueron transferidos de la cuenta del terrorista de los Emiratos Árabes Unidos a su cuenta en Alemania, durante un período de 15 meses.
3.1.2.2 Las dificultades del rastreo del dinero
Como se puede ver, estos 19 terroristas no tomaron muchas precauciones particulares para pasar desaparecidos al utilizar el sistema financiero regular. Han dejado muchos rastros significativos, los cuales, sin embargo, no fueron en ningún momento sospechosos para los bancos que utilizaron.
¿Por qué?. ¿Cuando el sistema de prevención y detección de las operaciones financieras criminales (lavado de dinero) de los países
involucrados, se supone, está en vigor desde hace más de 10 años?.
La razón es que el sistema no estaba preparado en ese momento de septiembre de 2001, para seguir este perfil.
La dificultad para una institución financiera reside en el hecho que no es muy caro ni significativo de sospecha, alquilar un automóvil, alojarse en un hotel o comprar un pasaje de avión. Por lo tanto, las transacciones del financiamiento del terrorismo, por su misma naturaleza, son rutinarias y no son iguales a las características del lavado de dinero tradicional.
El informe de la Comisión Norteamericana de Investigación del 11/09 hace hincapié sobre esa ceguera de las instituciones financieras:
Zona informativa |
La conspiración usó extensivamente bancos en Estados Unidos, tanto sucursales de bancos internacionales importantes como bancos regionales más pequeños. Todos los agentes abrieron cuentas a sus mismos nombres, usando pasaportes y otros documentos de identificación. No hay pruebas de que alguna vez hayan usado números del Seguro Social falsos para abrir cuentas bancarias. Sus transacciones no fueron notables y eran esencialmente invisibles entre los miles de millones de dólares que circulan en todo el mundo cada día.
En pocas palabras, creemos que las instituciones financieras no podían haber detectado las actividades criminales de los atacantes del 11/9, en ausencia de datos de inteligencia gubernamentales adicionales y específicos. Las cuentas con pocos dólares no pueden ser vigiladas efectivamente, y crear un sistema para evaluar cuán a menudo alguien incurre en una “averiguación de transacción” en un cajero automático, no es práctico. Además, puesto que la identificación que usaron los terroristas no era falsa, los procedimientos de identificación mejorados que requiere la Ley USAPATRIOT, aunque útiles para impedir el robo de identidad, no habrían impedido el acceso a una institución financiera. De las sesiones informativas mencionadas más arriba hemos aprendido algunas lecciones importantes, y la ABA ahora recomienda que los bancos no acepten visas como forma primaria de identificación.
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Informe de la Comisión del 11/09 |
Se han reforzado las medidas antilavado, vigilado las transferencias bancarias, tomado medios para tratar de fiscalizar y vigilar los sistemas informales de transferencias de fondos, intentado impedir el desvió de donaciones a través de los miles de asociaciones caritativas. Sin embargo, sin muchos efectos en la prevención de los atentados.
¿Qué decir entonces de esta posibilidad de detección preventiva a través el sistema financiero, cuando los atentados actuales necesitarían aparentemente montos mucho menos importantes, como por ejemplo, los de Madrid en marzo de 2004, que se estimaron en unos millares de Euros―en efectivo, sin pasar por el sistema financiero, como resultado de la venta de droga según las investigaciones?
Rastrear el dinero es muy difícil, justamente por la razón de las cantidades insignificantes, ahora requeridas, que no llamen la atención, incluso cuando son manipuladas en efectivo. Un terrorista que viaja con una cantidad de 5 000 dólares, no está obligado con las legislaciones actuales, a declarar las cantidades a la entrada y salida de los países. No es un delito el tener esta cantidad.
Se puede concluir que, si bien, el sistema financiero ha desarrollado desde los atentados norteamericanos su propio sistema antilavado hacia la prevención y detección del financiamiento del terrorismo, los actores del terrorismo internacional, y en particular, Al Qaeda, han aprendido también las lecciones de los mismos, utilizando otras vías y medios financieros para la continuación de sus actividades.
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3.1.3. Perspectivas del Rastreo del Dinero Terrorista
Se pueden considerar dos tipos de terrorismo, que implican dos comportamientos financieros diferentes y por consiguiente dos niveles de detección:
1. El terrorismo de organizaciones armadas al margen de la ley, históricas, establecidas, que controlan sus regiones, incluso desarrollando un cierto prototipo de “gobiernos” en estas mismas zonas que controlan. Estas organizaciones, algunas con un enfoque más subversivo o guerrillero, explotan los recursos locales (por ejemplo metales preciosos, cultivo de hoja de coca, marihuana o amapola), generan un importante flujo financiero, y han desarrollado un circuito económico financiero totalmente integrado al sistema legal, que les permite lavar, manipular, e incluso, invertir sus recursos millonarios. Parece existir una diferencia significativa en materia de financiamiento entre organizaciones terroristas con un enfoque “político” que obtienen ahora la mayor parte de sus ganancias por actividades criminales, y las organizaciones terroristas religiosas extremistas, que si bien, utilizan también diferentes tipos de actividades criminales, tienen el poder de recaudar fondos de apariencia legal, a través de donaciones ―voluntarias o desviadas―, de las comunidades de la misma fé, nacionales o exiliadas.
2. El terrorismo “fanático” procedente de grupos más o menos reducidos de individuos desconocidos, creados para la operación proyectada, con una referencia política o religiosa, o para un objetivo único, y que tienen necesidades financieras casi insignificantes, incluso que fabrican sus propios explosivos con productos químicos de uso común, y por unos cientos de Euros o Dólares. Totalmente imprevisibles y a priori, indetectables, se han convertido en la pesadilla de los servicios de inteligencia, y ciertamente, el riesgo mayor actual y futuro en materia de terrorismo internacional.
Para este tipo de terrorismo, las medidas clásicas de detección a través del sistema financiero, que prácticamente no se lo utiliza, no parecen adecuadas.
En materia de prevención y detección por parte del sistema financiero, si bien, las operaciones financieras realizadas por la primera categoría, pueden tener probabilidades de detección por los medios y las herramientas del sistema antilavado, es casi imposible llegar a detectar las operaciones financieras de la segunda categoría, por la sencilla razón que no utilizan el sistema financiero, o por lo menos que no tienen prácticamente ningún perfil de indicador preventivo particular, que pueda alertar a las autoridades financieras.
En esta segunda categoría, por cierto, la prevención depende casi totalmente de una tarea de inteligencia por parte de las agencias gubernamentales.
Esta visión de la situación, no debe significar, que las instituciones financieras en general y los bancos en particular, no deban intentar aplicar las técnicas contra el lavado de dinero al financiamiento del terrorismo. Pero muestra la necesidad de desarrollar y utilizar otros métodos, centrados en los principales riesgos identificados por los servicios de seguridad, para boicotear la logística y las operaciones de las redes terroristas, adoptando un planteamiento más amplio que supere la mera congelación de los flujos financieros. Sobre todo, hay que asegurar que los financiadores de los terroristas, operen en un entorno hostil, donde todas las opciones impliquen grandes riesgos.
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3.1.4. Mejores Prácticas para Rastrear el Dinero y Prevenir la Financiación del Terrorismo
La lucha integral contra la financiación del terrorismo requiere el compromiso del Estado, de todos los Estados y de todas las entidades nacionales e internacionales comprometidas en la lucha contra las organizaciones terroristas. Las mejores prácticas se convierten en recomendaciones concretas dirigidas a estas entidades para mejorar y actualizar los mecanismos institucionales implementados en esta lucha.
Rastrear o seguir el dinero también exige mucha perseverancia. Puede ser un largo camino que exige de los países e instituciones gubernamentales actuar según los tres ejes siguientes:
- La mejora del intercambio de información.
- El refuerzo del rastreo de las transacciones financieras.
- La transparencia de las entidades jurídicas y el conocimiento de las metodologías de financiamiento de las organizaciones criminales.
Sobre las medidas recomendadas para alcanzar estos objetivos, la lucha debe optimizar los esfuerzos de prevención y detección de los actos terroristas, algunas medidas son:
- Capacitación en materia de técnicas de análisis financiero y de investigaciones, en particular, las técnicas de infiltración, técnicas de inteligencia, y en materia de conocimiento del medio criminal de su área.
- Prioridad a la investigación financiera y convertirla en una parte rutinaria de todas las investigaciones policiales sobre los sospechosos del terrorismo
- Acceso amplio y sin restricción a la información financiera por parte de las Unidades de Inteligencia Financiera.
- Desarrollo y formalización de contactos entre los servicios de seguridad especializados en la lucha contra el terrorismo y los representantes del sector privado.
- Creación de cuerpos nacionales dedicados a la identificación, rastreo, congelación y decomiso de los activos del terrorismo.
- Posibilidad legal y operativa para tener acceso a la información bancaria, administrativa y comercial.
- Colaboración entera entre servicios y autoridades nacionales, que permita la retroalimentación constante entre cada uno para optimizar la detección temprana de los grupos terroristas. Se recomienda sobre todo, una estructura de cooperación e intercambio que engloba en particular, a las autoridades tributarias, los organismos de vigilancia financiera, las autoridades de justicia, los servicios de inteligencia, los servicios de seguridad y todas las autoridades administrativas concernidas por la lucha contra el terrorismo.
- Centralización de la información en materia terrorista y de su financiamiento
- Cooperación internacional entre países y de sus autoridades encargadas de la aplicación de esta lucha, sin demora ni barreras administrativas en materia de intercambio de informaciones y de apoyo mutuo judicial.
- Acción reforzada de los organismos internacionales en materia de centralización mundial de la información terrorista y de los medios y metodologías de financiamiento, y de su difusión
- Medios legales multilaterales que permitan agilizar los congelamientos e incautaciones de los activos financieros identificados de las organizaciones terroristas, así como la consideración de la calidad de las pruebas presentadas para dictar sentencias efectivas contra los autores de actos terroristas, sus agentes financieros, y sus recursos.
¤ Identificación de las entidades involucradas en la lucha contra la FT
Es recomendable que los países desarrollen un sistema integral de lucha contra la FT que integre entidades tanto de carácter público como privado. De esta forma, estas entidades interactuarán para intercambiar información, conocimientos y tecnología que serán aprovechados en la lucha frontal contra las organizaciones terroristas y sus fuentes de financiación.
Cada una de estas entidades debe ser identificada, y de acuerdo con sus funciones y características principales, se le debe asignar un papel específico dentro del sistema. De esta forma se obtiene un engranaje de entidades que trabajan juntas y en coordinación para lograr un objetivo común, el desmantelamiento de las estructuras de finanzas de las organizaciones terroristas.
¤ Monitoreo de organizaciones sin fines de lucro (OSFL)
Por sus características particulares las OSFL han sido identificadas como entidades vulnerables a ser utilizadas como fachada para la financiación de grupos terroristas. Por esta razón las instituciones correspondientes en cada país deberían guardar registros sobre sus actividades, particularmente las relacionadas con:
- Nombre, domicilio y teléfono de la entidad
- Las actas de constitución
- El objeto social
- Información sobre fundadores, socios y asociados (nombre, identificación, domicilio, teléfono, fax y correo electrónico)
- Información (nombre, identificación, domicilio, teléfono, fax y correo electrónico), de los representantes legales, administradores, auditores, revisores fiscales y contadores de la OSAL.
- Información sobre las cuentas bancarias y demás productos financieros que utilizan para manejar los fondos de la OSAL.
- Patrimonio y aportes
La conservación de estos registros debería ser centralizada y puesta a disposición de las entidades vinculada con la lucha y represión de la FT cunando estas lo requieran.
¤ Desarrollo de análisis en zonas de riesgo
Como resultado del trabajo en conjunto de las entidades vinculadas en la lucha contra la FT, es recomendable llevar a cabo análisis estratégicos de información relacionada con el tema, con el fin de producir estudios sobre las zonas que por sus características sociales, políticas, económicas o geográficas podrían facilitar la localización de este tipo de organizaciones para llevar a cabo actos terroristas en ese territorio o hacia otros lugares.
Estos análisis deberían ser desarrollados por grupos multidisciplinarios que recolecten información, la analicen y la diseminen en diferentes estamentos de acuerdo con las políticas que se tengan en la materia. Así mismo, es recomendable identificar a los beneficiarios potenciales de estos estudios e incluir elementos adicionales que les permita utilizarlos como una herramienta efectiva en la lucha contra la FT
¤ Intercambio de información sobre personas
Dada la importancia del seguimiento de las actividades de las personas vinculadas con actividades terroristas, los países deberían consolidar un listado con los nombres de estas personas con el fin de detectar sus movimientos financieros así como los de otras personas relacionadas con las organizaciones mismas. El intercambio de este tipo de información permitiría identificar y monitorear los movimientos de los principales integrantes (particularmente los relacionados con la parte logística financiera) de las organizaciones terroristas.
¤ Capacitación
Los países y organismos internacionales deberían coordinar diseñar planes integrales de capacitación dirigidos a los analistas e investigadores relacionados en la lucha contra el financiamiento del terrorismo. En la medida de lo posible, estos talleres deberían estar dirigidos a los grupos interdisciplinarios conformados en cada una de las agencias. Así mismo debería vincularse en estas capacitaciones a otras entidades públicas y privadas relacionadas con el tema (sector financiero, sector real y servicios). Algunos de los temas de capacitación especifica serían:
- Técnicas y herramientas de análisis e investigación
- Tipologías de lavado de activos relacionadas con el financiamiento del terrorismo
- Intercambio de experiencias con expertos de otros países
- Talleres prácticos basados en casos exitosos
- Identificación y documentación de nuevas tipologías y señales de alerta específicamente relacionadas con el financiamiento del terrorismo
- Medios y productos susceptibles de ser utilizados en la financiación de actos terroristas
- Características, perfiles y modus operandi de las principales organizaciones terroristas identificadas
¤ Monitoreo y análisis de transacciones de frontera
Las organizaciones terroristas buscan ocultar el dinero destinado a la financiación de los actos terroristas. Uno de los mecanismos de ocultación utilizados es su transporte a países en donde no sean reconocidas sus actividades o con debilidades en los controles en materia de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo. Esta circunstancia conjugada con la naturaleza transnacional del delito y sus actividades conexas, hacen que este tipo de organizaciones traspasen las fronteras de los países donde tienen sus centros de actividad.
Uno de los mecanismos más susceptibles de ser utilizados es el traslado de dinero a través de las fronteras por medio de transacciones hechas mediante los sistemas formales y/o informales. Por esta razón los países (particularmente los países fronterizos), deberían:
- Crear controles específicos para monitorear el transporte físico de dinero por parte de las personas que cruzan las fronteras por vía aérea, marítima o terrestre.
- Coordinar con las autoridades correspondientes la sistematización intercambio y análisis periódico de esta información.
- Estimular el intercambio de información entre entidades homólogas vinculadas en la lucha contra la financiación del terrorismo.
- Llevar a cabo reuniones periódicas para intercambiar información relacionada con el tema.
- Responder a la mayor brevedad posible todos los requerimientos que se hagan en esta materia a las entidades correspondientes en cada uno de los países.
¤ Adopción de mecanismos legales internacionales
Los países deberían adoptar las recomendaciones legales hechas por los organismos internacionales encaminadas a combatir la financiación del terrorismo. Según el GAFI, se debería tener en cuenta particularmente las referentes a:
- Ratificar las Convenciones y Resoluciones internacionales expedidas por la Organización de las Naciones Unidas para la lucha contra la financiación del terrorismo.
- Tipificar el delito de financiación del terrorismo y establecerlo como delito fuente de Lavado de Activos.
- Implementar medidas legales para la congelación de fondos y activos pertenecientes a miembros y/o organizaciones terroristas.
- Implementar, a través de las Unidades de Inteligencia Financiera, o las entidades que ejerzan sus funciones, el reporte de operaciones sospechosas relacionadas con financiación del terrorismo.
¤ Recolección, sistematización y análisis de reportes objetivos
Los países deberían de disponer de los mecanismos necesarios conducentes a que las entidades públicas y privadas relacionadas con la lucha contra el lavado de dinero reporten de manera periódica todas las transacciones que superen un umbral definido por estas mismas entidades.
Estos reportes (como transacciones en efectivo, transferencias electrónicas, giros y remesas, reportes de transporte de dinero, entre otros), deberían ser puestos a disposición de las autoridades competentes correspondientes para su análisis periódico.
¤ Disposición de información aduanera y de comercio internacional
Dada la relación directa de estas actividades con tipologías de lavado de activos identificadas por varias entidades de la región, es recomendable que las autoridades que manejan esta información la pongan a disposición de las entidades relacionadas con la lucha contra el lavado de activos.
Esta información sería un apoyo importante en la detección y análisis de este tipo de transacciones.
